一、政策定位：以“正面清单+分类管理”完善设施农用地制度
该通知贯彻落实2026年中央一号文件精神，在守住耕地保护红线前提下，完善设施农用地管理，支持设施农业、农民增收、农业现代化和乡村振兴。核心制度框架是：依据国土空间规划和“设施农业使用土地正面清单”，对设施农业用地实行差异化管理，并配套选址引导、规模控制、备案、登记、监管和退出机制。
按原土地用途管理，无需办理用地手续
未对耕作层造成破坏的设施农业，以及面积较小的农田水利、水肥一体化等设施，按原土地用途管理。附件明确包括：不破坏耕作层的温室大棚（含耳房，参照“大棚房”整治整改标准）、桩架等；温室大棚内铺设透水砖、预制板等必要生产通道宽度小于2米的，不视为破坏耕作层；未建设永久性圈舍、未破坏耕作层的零星散养；符合GB/T 43508-2023的稻渔综合种养；池底未硬化的养殖人工坑塘和自然坑塘生态养殖；面积较小的泵房、水井房、蓄水池、水肥一体化首部及苗情墒情病虫害气象监测设备等。
按设施农用地管理，需办理备案
对耕作层造成破坏、直接为农业生产服务的种植养殖生产和附属设施，以及规模化农业生产附属设施等，办理设施农用地备案。主要包括：破坏耕作层的作物种植立体栽培、无土栽培，工厂化育种育秧育苗及配套设施，分拣包装、初加工、仓储保鲜，智慧农业设施，单层不大于15平方米的看护房；畜禽水产养殖圈舍、工厂化养殖车间、陆基海水咸水养殖设施及相关附属设施；规模化晾晒场、烘干设施、粮食农资临时存放、农机具存放；必须配建的场内道路、单层简易办公管理用房和员工食堂宿舍（面积上限由省级确定）、经省级确定可纳入的林下经济附属设施等。
按建设用地管理
未纳入正面清单的设施，应办理建设用地审批手续；纳入正面清单的设施，经营主体有意愿的，也可申请办理建设用地审批手续。这体现了“清单之外从严、清单之内分类保障”的导向。
通知要求依托国土空间规划“一张图”，明确通则式选址要求，县级农业农村部门会同自然资源、林草部门指导选址。选址鼓励使用未利用地（不含《湿地保护法》界定的湿地）、存量建设用地和各类空闲土地，允许占用永久基本农田以外的耕地。
林草占用规则需重点把握：规模化工厂化设施农业中，畜禽养殖设施允许占用林地和草原；水产养殖附属设施（不包括生产设施）允许占用林地；其他类型设施农业不得占用林地、草原。 涉及占用林地、草原的，还要依法办理审核手续。
坚持节约集约用地，对生产设施规模不作限制，对附属设施实行用地比例和规模上限控制。附件参考标准为：作物种植附属设施原则上不超过用地总规模5%、最多不超过10亩；畜禽养殖附属设施原则上不超过7%（规模化养牛养羊不超过10%）、最多不超过30亩；水产养殖附属设施原则上不超过7%、最多不超过15亩；南方规模化种植500亩、北方1000亩以内的，附属设施控制在5亩以内，超过上述规模的可适当扩大但最多不超过15亩；桑蚕和蜂等特种养殖由省级明确。在具备水资源条件的戈壁、荒漠、盐碱地等未利用地发展现代设施农业、不占农用地的，可适度放宽附属设施比例和规模限制；有条件地区可探索区域总量控制。
设施农用地由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门在国土空间规划“一张图”平台备案，备案要件和标准由省级制定。备案参考要件包括设施农业建设方案、设施农业土地使用协议、涉及林草占用的审核同意书等；面积较小、农户自主经营且投资规模较小的可简化要件。流程上，经营主体向乡镇政府提交要件，乡镇转县级自然资源、农业农村部门，农业农村部门审核建设方案、土地使用权利取得和使用情况并提出意见，自然资源部门备案并反馈。
通知明确，已有设施更新改造与空闲设施农用地再利用，在用地范围不变、未新建扩建设施前提下，调整为其他设施农业用途、变更经营主体或备案到期续期的，按程序变更备案信息，无需重新备案；但涉及占用林地、草原的，变更后用途须符合允许占用范围。还明确“备案与否不作为判断变更调查地类或用地合法合规性的唯一标准”。
县级自然资源主管部门要做好设施农用地及建（构）筑物登记服务。当事人可持设施农用地权属来源材料、备案材料、地籍调查成果、县级农业农村主管部门出具的设施农业建（构）筑物完工认定材料等申请登记；有抵押需求的，及时办理抵押登记，并可与首次登记并联办理。
监管上，严把备案关，不得为非农设施办理设施农用地备案，不得将违法用地包装为设施农用地备案。存在负面清单情形的，由县级自然资源主管部门注销备案并依法处置。省级自然资源主管部门依托“一张图”建立设施农用地管理模块，实施全链条、全生命周期监管。
退出机制方面，经县级农业农村主管部门认定，用地到期不再续期、备案后两年未动工建设、空闲超过两年或因自然灾害损毁无法恢复的，注销备案。设施农用地不再使用的，督促拆除建（构）筑物、恢复原用途；涉及林草空间的恢复植被。按耕地等原用途管理的设施农业，超过两年不再经营的，应按合同约定拆除温室大棚等设施、恢复土地原状。
省级自然资源主管部门会同农业农村、林草主管部门出台省级管理文件，细化省级正负面清单、附属设施比例和规模标准、备案要件流程时限等，做好新旧政策衔接。三部门建立联合监管、信息共享机制：自然资源部门负责备案、不动产登记、信息化监管、指导土地复垦和负面清单问题处置；农业农村部门负责建设标准规范、选址指导、建设方案审核、技术指导和跟踪监测，发现未按方案建设经营或需退出的及时认定并通知自然资源部门；林草部门负责占用林地草原审核监管和违法违规处置。
正面清单明确了“按原用途管理”“按设施农用地管理”的具体类型及兼容使用要求：在不改变用地类型、基本功能和设施结构前提下，允许利用现有设施兼容自产农产品就地展销、直播带货、农业无人机起降、农业技术科普和研学体验等；在不并网发电前提下，允许设施农业顶部布设自用光伏。负面清单则明确别墅、私人会馆、住宅住宿、会议场所及餐饮娱乐等非农设施，采土采矿采砂采石设施，赛鸽赛马比赛场地及关联设施，超标准办公管理用房、员工食堂宿舍、看护房，不符合兼容政策的展示展销等设施，新建7层以上楼房猪场和奶牛设计存栏1万头以上奶牛养殖场，以及位置面积不一致、未按方案建设且拒不整改、备案要件弄虚作假等情形不得纳入设施农用地管理。
对经营主体而言，应先对照正面清单和省级细则判断用地管理方式；选址尽量使用未利用地、存量建设用地和空闲土地，避让永久基本农田和林草禁限区域；涉及林草占用的先办理审核；签订土地使用协议，按建设方案建设，及时备案；有融资需求的可申请登记和抵押；退出时按约定拆除复垦。对地方管理部门而言，应尽快出台省级文件，细化正负面清单、附属设施上限、备案要件和流程，建设“一张图”管理模块，强化联合监管和退出处置。具体标准中，省级细化事项较多，实际操作应以省级文件为准。
